2011年9月云南全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议提出“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的城市发展目标，同时出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，明确了“保护坝区农田、建设山地城镇”的具体要求，为破解保护耕地和保障用地的两难问题找到了突破口。本文以城镇上山为视角，重点分析普洱如何积极转变用地方式谋划城市建设，为普洱今后的经济布局打下坚实的基础。
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一、“城镇上山”是普洱市城镇化建设的必由之路
1、可以有效保护坝区耕地
普洱市山区、半山区面积占国土面积的98.3%，坝区面积还不足0.2%，虽然全市有1100多万亩耕地，但良田好地仅有200多万亩。加强耕地保护、转变城乡建设用地方式，切实保护坝区农田、推进山地城镇建设，成为云南的必然选择，也成为了普洱的现实之举。
2、可以有效减少农民
为了加快城乡一体化进程，普洱市按照分区域、分群体、分类型、分阶段引导、鼓励和支持农民转变为城镇居民，确保2012年实现10万农村人口在城镇落户，今后还将逐步加大农民进城的力度。“十二五”末，城镇化率要达到36%以上，全市城镇人口将达到100万人以上。为了实现城镇化、工业化、信息化和农业现代化同步发展，不仅需要充分考虑城镇化扩张的土地利用方式转变问题，降低农民进城的所引发的各类风险；更需要创新农民进城的政策体系，从户籍、就业、上学、住房、医疗、养老等多方面保证农民进城的积极性和可行性。
3、可以打造田园城市
普洱市空气清新、气候宜人，拥有67%的森林覆盖率，是最适宜人类居住的地方之一。仰仗着得天独厚的自然条件，建设山地城镇可以更好地发挥普洱市的自然优势，也可以更好地凸显普洱市的城市特色。普洱市中心城区以山、水、茶、林为主题，通过五条环线的贯通，打造出的“城在林中，林在城中，山水相依，绿色环抱”城市模型，为普洱人创造了田园城市的生活环境，也为普洱市打造“妙曼普洱、养生天堂”的精品城市品牌加足了砝码。
4、可以发挥城市经济的聚集力
城市群的形成不仅可以汇集更多的人流、物流、资金流，同时还可以通过资源的共享实现成本的节约。普洱市作为云南省“一圈一带六群七廊”战略中滇西南城市群的重要组成，将大力推进“云南普宁景”城市群区域中心的形成，提升普洱在滇西南发展极中的地位。普洱市通过“城镇上山、组团发展”使中心城区从178平方公里扩展为310平方公里，规划在中心城区周围建设六个工业园区，初步形成以中心城市、周边城市群、重点乡镇为核心的“一核两级三带”①的城镇体系，为普洱的经济腾飞插上翅膀。
然而，由于“城镇上山”作为一种全新的用地方式，仍然存在成本高、生态保护难度大、规划衔接困难、社会保障体系薄弱等问题，所以需要不断摸索、不断完善。努力形成共识，出台具体政策，为这一新举措保驾护航。
二、普洱市推进城镇化建设的具体举措
1、多元筹措建设资金
普洱市工业园区是普洱市“城镇上山”的先行试点。按照“企业进园、产业聚集、集约利用、组团发展、向山延伸”的工业发展思路，在财政投入较少的情况下，创新融资模式，多渠道筹措资金，为“工业上山、城镇上山”的土地开发模式积累了一些经验。一是采用BT模式筹措第一笔建设资金。解决了园区开发初期基础设施建设和土地收储所需资金。二是创造性的提出了收取企业入驻保证金的融资模式。基本保证了项目落地。三是积极争取上级扶持资金。四是按照“谁投资、谁受益”的原则由水务、电力等部门投资1.2亿元建设水、电等基础设施，减轻了园区的建设压力。五是委托有实力的企业为园区贷款。六是开发部分商业用地筹措资金。在开发过程中预留约20%的土地用于园区配套服务功能建设和商业开发，筹措更多的建设资金。
2、合理构建城乡规划体系
目前，普洱市城市总体规划修编基本完成，每个县至少有2个以上专项规划，全市城市近期建设控规覆盖率达100%，乡镇总体规划编制进入扫尾阶段，组织完成了1592个村庄规划编制，全市已经基本形成了由市域城镇体系规划、城市总体规划、县域总体规划、镇规划和乡、村庄规划，以及相应层次的专项规划、详细规划所构成的城乡规划体系，基本实现了空间规划的城乡全覆盖和资源全域管治。同时，全市开展了土地利用总体规划、林地保护利用规划、城镇近期建设规划调整工作，基本实现了“三规”发展方向上相互一致的目标。
3、科学规划城市布局
普洱市按照“做强中心城区、做优县城、做特乡镇、做美农村”的发展思路，对普洱的城市发展格局进行积极的谋划。首先，通过“南扩北建 东拓中改”中心城区的面积有了大幅度的拓展，通过内环线、旅游环线、中环线、外环线和绕城环线，构建860平方公里的城市框架。把周边村寨通过交通链和组团发展的方式圈进城中，真正发挥中心城市的辐射作用，让农民融入城市，切实达到城乡一体化发展目标。其次，积极发挥景谷、澜沧两个次中心的作用，形成普宁墨江、景景镇、澜孟西三个经济带。各县抓住自身特点，打造特色城市。再次，大力发展特色小城镇。普洱市按照民族文化、水电移民、通道特色、边贸口岸四个层次因素综合考虑，结合新农村建设积极打造各类特色小城镇。
4、不断夯实产业基础
2012年3月19日普洱市“绿色经济试验示范区”正式启动，到2015年，普洱将建设成为云南低碳经济试点核心区，西南重要生态安全屏障，国家特色生物产业聚集区和绿色工业示范区、绿色经济总部园区、绿色产品贸易集散地。依托绿色产业的逐步壮大，普洱市吸引了天士力、康恩贝、中坤、星巴克、雀巢等一批企业落户普洱，为普洱的发展打下了良好的基础。为此，普洱市制定了2016年实现“13111”②工程的目标。这为城市发展奠定了强有力的经济基础；为普洱市实现率先跨越发展描绘了宏伟蓝图。
5、集约利用土地资源
首先，保护好耕地。普洱市通过土地摸查和调整，共划定坝区基本农田31728.66公顷，占坝区现状耕地的80.31%，对其实行永久保护。其次，盘活土地资源。中心城区基本形成“北部勤政为民、南部休闲度假、东部勤奋学习、西部物流通道、中部发财致富”的城市格局。再次，做好山地综合开发试点方案。全市山地综合开发划定的有条件建设区控制范围达178平方公里。
6、积极创造农民进城的有利条件
为了实现2020年全市城镇户籍人口比重达到38%，城镇化率达到50%的目标。为此，一方面要用足政策，将符合条件的农民转为非农业户口。同时政府要积极创造就业的条件。（作者单位：中共普洱市委党校）
注解
①一个核心区。以思宁一体化为核心。两个发展极。加快推进景谷、澜沧两个次区域中心城市建设，把景谷、澜沧打造成全市新的特色产业发展极。三个经济带。以昆曼通道为纽带，把思宁江墨四县定位为“通道经济带”，把景景镇三县定位为“两山经济带”，将澜孟西三县定位为“普洱绿三角经济带”。
②“13111工程”即：至2016年，全市生产总值达到1000亿元，全市累计完成固定资产投资3000亿元，工业总产值达到1000亿元，累计完成招商引资1000亿元，农民人均纯收入达到10000元。
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